七政策主张的一次成功验证  1旁观者的发现

        2011年底，广西发布了桂人社发“2011”191号，即“关于规范自治区本级事业单位退休（退职）人员津贴补贴的通知”等文件，拉开了广西第三批事业单位实施绩效工资的幕帘。

        盼望多年的事情终于摆上议事日程，事业单位的人们个个喜上眉梢！

        然而，好事多磨。时间一天天地过去，8个月后，绩效工资仍未见踪影。

        2012年8月中旬一天早上，在南宁金花茶公园晨练的我校退休工会主席李体英兴奋地告诉我：有一名曰“宁静的夜715”的博客，很值得一看。我回到家，上网查后发现，老李所说的博客是广西大学退休教师建立的。他们以博客为平台，正在对广西实施绩效工资的政策问题进行讨论。多数发言者对桂人社发“2011”191号等文件提出善意的意见和建设性的建议。这些意见和建议大致可概括为两点：

        其一，191号文件所规定的退休人员生活补贴标准相对太低；

        其二，希望广西按照2009年9月2日国务院常务会议的决定，确定从2010年1月起实施第三批事业单位工资改革。

         关于第一点意见，广西大学退休者曾以表格形式制作了一项数据对比。本文作者将其形式稍作调整，转述于下：

        “广西驻邕各类退休人员津贴补贴标准（元／月）对比”：

    公务员标准                       义务教育学校标准                  191号标准

    2008年7月1日起执行               2009年1月起执行                准备执行

        正厅       3900                                                                    2935

副厅               3815                                                                     2480

正处               2877．5                         2840                               2265

副处                2535                             2540                                2035

正科               2242．5                         2230                               1795

副科               2145                              2130                               1720

正高三                                                                                         2355

正高四                                                                                         2220

副高五                                                 2580                               2065

副高六                                                 2450                              1960

副高七                                                 2320                              1860

讲师八级                                             2270                              1820

讲师九级                                             2130                              1710

  发表上述对比数据的广西大学退休者提出：

        “教师法第二十五条明文规定：‘教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平’”；

        “现在的广西大学退休人员（如副处、副高）的所有补贴（含国家、区财政和学校发的）每月平均约1250元，仅分别相当于同级退休的公务员、初中、小学同级退休人员2500元的50%左右；按191号文件的标准兑现后，大学退休管理人员和教师也只分别相当于同级退休的公务员和初中、小学教师的80%左右。”

        （资料出处：http://blog.sina.com.cn/panghuang789）

        此后不久，广西大学退休人员又进一步把191号的这一失误概括为“义教差”并且明确指出：“义教差额是指，根据191号文件规定的区直第三批事业单位退休人员的生活补贴标准与相同级别的义务教育学校退休人员的生活补贴标准的差额。”

关于第二点意见，广西大学退休人员在博客里写了这样一段话：

        “国务院总理温家宝2009年9月2日主持召开国务院常务会议决定：事业单位实施绩效工资分三步展开。第一步，从2009年1月1日起，先在义务教育学校实施；第二步，从2009年10月1日起，在疾病预防……事业单位实施；第三步，从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。事业单位实施绩效工资的同时，对离退休人员发放生活补贴。人保部部长于2009年9月9日在国务院举行的新闻发布会上回答记者提问时说……无论什么时候在这些单位实施绩效工资，它们的起点时间都是一致的……。其他事业单位从明年（2010年）1月1日开始，这就是起算的时间。”

             （资料出处：http://blog.sina.com.cn/panghuang789）

        人们希望广西像其他省市一样按照国务院常务会议的决定，确定从2010年1月1日起实施绩效工资。

        以上就是我进入“宁静的夜715”博客后看到的人们讨论191号标准等政策文件的大致情况。

        这些情况促使我运用自己在论文《毛泽东政策结构思想探析》里提出的政策结构理论，对有关的政策文件作进一步的系统分析。结果发现191号文件还存在另一个问题，即分配标准的确定不符合国家一以贯之的退休人员原有级差顺序必须保持稳定的基本政策原则，存在着对事业单位退休管理人员和退休专业技术人员原有级差分配顺序进行重新洗牌的倾向。为了证实这一判断，我搜集整理了有关的国家标准数据，并且制作了一项把国家标准数据同广西191号标准数据进行对比的资料。

需要说明的是，既然是对比，用以对比的不同标准就必须具有可比性。没有可比性的标准谈不上对比的问题。

        那么，191号标准数据应该同国家的哪个标准数据相对比呢？

        后来发布的桂人社发“2012”83号文件里有这样的规定：“各市在制定事业单位管理人员和专业技术人员基础性绩效工资标准、退休人员生活补贴标准时，应当以国人部发〔2006〕59号文件规定的事业单位管理人员与专业技术人员岗位工资标准的水平关系作为确定管理人员与专业技术人员基础性绩效工资标准的主要政策依据，以国人部发〔2006〕60号文件增加退休费办法确定的水平关系作为确定退休管理人员与退休专业技术人员生活补贴标准的主要政策依据”。

        所谓“工资标准的水平关系”，就是工资标准的级差关系。上述引文说的是，制定本次事业单位实施绩效工资的政策，不可以无根据地、主观任意地确定事业单位管理人员与专业技术人员岗位工资标准的级差关系，不可以无根据地、主观任意地确定事业单位退休管理人员与退休专业技术人员生活补贴标准的级差关系。确定级差关系必须以国家的政策规定为依据。

        以国家的政策规定为依据，要求的是，实施绩效工资，在确定管理人员与专业技术人员的（包括在职的和退休的）级差关系时，必须同国家的政策规定相符合。这个说法是完全正确的。

        问题在于，能够作为依据的国家政策规定是什么？

        83号文件提出了两个政策依据：第一个，以国人部发〔2006〕59号文件规定的事业单位管理人员与专业技术人员岗位工资标准水平关系为依据。第二个，以国人部发〔2006〕60号文件关于2006年事业单位管理人员与专业技术人员增加退休费的水平关系为依据。

        本文作者认为，83号文件所说的第一个依据是对的。但是，第二后依据不对——国人部发〔2006〕60号文件关于2006年事业单位管理人员与专业技术人员增加退休费的水平关系，不成其为实施绩效工资时，确定事业单位管理人员与专业技术人员增加退休费的水平关系的政策依据。原因在于：

        第一，   国人部发〔2006〕59号文件规定，在实施绩效工资之前，事业单位增加工资，专业技术各职位一律暂按最低一级工资标准执行。据此，国人部发【2006〕60号文件所确定的2006年事业单位专业技术人员增加退休费标准，应认定为专业技术各职位中最低一级的退休费标准。这个最低标准只是“实施绩效工资之前”执行的和“暂时”标准。以这一暂时的和最低的标准来作为确定实施绩效工资之后退休管理人员与退休专业技术人员退休费水平关系的政策依据，显然与国人部发〔2006〕59号文件的规定不相符合。

        第二，   国家规定：事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。这是根本性的制度。

        国人部发〔2006〕60号文件所确定的2006年事业单位专业技术人员增加退休费标准，则是根据国人部发〔2006〕59号文件关于在实施绩效工资之前，事业单位增加工资，专业技术各职位一律暂按最低一级工资标准执行的规定而制定的临时性办法。它只是2006年事业单位专业技术人员增加退休费标准。2006年增加退休费标准，怎能作为2012年事业单位实施绩效工资的政策依据呢！

        第三．国人部发〔2006〕60号文件公布之时，我国远未实施绩效工资制度。所以，国人部发〔2006〕60号文件按照国家当时的政策，在制定增加退休费办法时，只对专业技术的职位差别作了规定，并未对专业技术各职位的每一职级差别作任何规定。这就决定了，国人部发〔2006〕60号文件不具备成为实施绩效工资中确定增加退休费的水平关系的条件。因为它没有可比性。

        国人部发〔2006〕59号文件则不同，它不是只对专业技术系列的职位差别作了规定，而且还对专业技术系列每一职位的各个职级的差别作了明确的规定。所以，国人部发〔2006〕59号文件才是实施绩效工资中确定包括在职的和退休的管理人员与专业技术人员级差关系的唯一政策依据。

        以国人部发〔2006〕59号文件为政策依据要求的是，各地制定绩效工资政策时，必须以“退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发”的规定为根本原则，来规定管理人员与专业技术人员的级差关系，换而言之，绩效工资的级差顺序必须与国人部发〔2006〕59号文件所规定的级差顺序保持一致。所以，国人部发〔2006〕59号文件关于管理人员与专业技术人员级差关系的规定，是衡量各地所制定的绩效工资关于管理人员与专业技术人员级差关系的规定正确与否的唯一标准。

        基于这样的理解，我制作了国人部发〔2006〕59号规定的事业单位岗位工资标准与桂人社发〔2011〕191号规定的事业单位退休人员退休费标准（元∕月）数据对比如下：

        国人部发〔2006〕59号                 桂人社发〔2011〕191号                 

      正高二级          1900                         （因尚未启动二级岗位评审工作而暂缺）   

       正高三级          1630                                2355                     

       正高四级          1420                                2220                    

       副高五级          1180                                2065                    

       六级                 1040                                1960         

       七级                  930                                1860         

       八级                  780                                 1820         

        九级                 730                                 1710         

        十级                 680                                1595         

        正厅                 1640                                2935                        

        副厅                 1305                               2480                     

        正处                 1045                               2265                    

        副处                 850                                  2035                     

        正科                 720                                 1795           

        副科                 640                                  1720           

        科员                 590                                 1560           

        员级                 550                                 1480         

        对比的结果是：

        国人部发〔2006〕59号规定，正高四比副厅多115元∕月，比正处多375元∕月。

        桂人社发“2012”191号却规定，正高四比副厅少260元∕月；比正处少45元∕月。

        国人部发〔2006〕59号规定，副高五比正处多145元∕月，比副处多330元∕月。

        桂人社发“2012”191号却规定，副高五比正处少200元∕月，仅比副处多30元∕月！

        国人部发〔2006〕59号规定，副高六比副处多190元∕月。

        桂人社发“2012”191号却规定，副高六比副处少75元∕月。

        国人部发〔2006〕59号规定，副高七比正科多210元∕月。

       桂人社发“2012”191号却规定，副高七仅比正科多65元∕月。

        国人部发〔2006〕59号规定，讲师八级比正科多60元∕月。

        桂人社发“2012”191号却规定，讲师八级仅比正科多25元∕月。

        国人部发〔2006〕59号规定，讲师九级比副科多90∕月元，

        桂人社发“2012”191号却规定，讲师九级比副科少10元∕月。

        国人部发〔2006〕59号规定，讲师十级比科员多90元∕月。

        桂人社发“2012”191号却规定，讲师十级仅比科员多35元∕月。

        对比的综合结论是：

        国人部发〔2006〕59号规定的级差顺序是：

        正高二>正厅>正高三>正高四>副厅>副高五>正处>副高六>副高七>副处>讲师八>讲师九>正科>讲师十级>副科八级>科员

        桂人社发“2012”191号规定的级差顺序则变成了：

        正厅>副厅>正高三>正处>正高四>副高五>副处>副高六>副高七>讲师八级>正科七级>副科八级>讲师九级>讲师十级>科员

        上述数据对比清楚地说明，桂人社发“2012”191号在制定事业单位退休人员补贴标准时，颠倒了国人部发〔2006〕59号规定的事业单位退休专业技术人员和退休管理人员之间历史的、既定的级差顺序，违反了国家的有关政策原则。执行桂人社发“2012”191号标准等于事业单位退休专业技术人员和退休管理人员级差顺序重新洗牌！这种重新洗牌的做法，于情不合，于理无据，完全错了！

        一直以来，191号的上述失误并未引起人们注意，迄今未受到应有的批评。2012年8月，本文作者已经看到了桂人社发“2012”191号的这一失误，但是，我那时还只想做一个旁观者，所以上述看法仅限于本人自知，并未向外公开。之所以如此是基于两点考虑：

        其一，桂人社发“2012”191号式的级差顺序颠倒，显然是在以实施绩效工资为手段的事业单位内部利益调整中，人为地使天平向管理者倾斜的不当做法。这种做法符合事业单位中管理人员的需要，得到他们拥护。暴露191号有关重新洗牌和颠倒级差顺序的失误，客观上不可避免会引起事业单位内部管理人员的不安。我不愿意看到这种情况。

        其二，人们虽然暂未看出桂人社发“2012”191号存在重新洗牌和颠倒级差顺序的失误，虽未直接提出阻止重新洗牌和阻止颠倒级差顺序的要求，但是，他们已经明确提出，按照教师法第二十五条之规定，解决“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”的问题的要求。如果这一要求得到满足，那么，重新洗牌和颠倒级差顺序的问题就会不攻自破，同时又能避免事业单位内部管理人员和专业技术人员发生分裂。这不是更好吗？

        正是出于这样的考虑，我没有将自己关于桂人社发“2012”191号存在重新洗牌和颠倒级差顺序问题的看法公诸于世。