20世纪80年代后期至90年代初期，是我国大张旗鼓实施改革、社会生活在中国共产党的政策发生天翻地覆变化中阔步前行的重要历史时期。我亲眼看到，在那个令人难忘的岁月中：

　　包产到户、包干到户等生产责任制度迅速推广；

　　全国废除人民公社体制；

　　大规模的连年不断的“民工潮”，滚滚而来，世所罕见；

　　三十年一贯制的被视为社会主义优越性标志之一的统购统销制度，在改革中风雨飘摇；

　　几十年来，一直起着特种通行证作用、“有它方可走遍天下，没它寸步难行”的粮票，行将消失；

　　街头巷尾“绿豆、花生米，换粮—票、煤—票”的吆喝声开始销声匿迹；

　　住房制度改革稳步推进，激动人心；

　　在各级领导班子必须革命化、专业化、年轻化、知识化目标的鼓舞下，读书热、文凭热成为社会潮流……

　　所有这些现象使得苦苦思索政策理论的我受深受鼓舞。我意识到，这是进行政策理论研究和政策理论宣传的极好时机。我加倍努力，先后在《广西商业经济》《社会科学家》《社会科学探索》《广西理论学习》《政法学报》《毛泽东思想研究》《毛泽东思想论坛》《中国政治》以及《理论、案例和调查研究》《92?上海邓小平科学管理思想大型学术研讨会论文选编》等刊物上发表《论政策的起源和本质》《研究深层政策理论问题，实现党的光明前途》《粮食购销政策的昨天、今天和明天》《关于补贴之利弊和补贴改革的思考》《生活之树常青——毛泽东、邓小平政策思想比较研究》《成功在于从根本上扩大政策的接受容量》《邓小平政策接受思想探析》《毛泽东政策结构思想探析》《邓小平对毛泽东政策接受思想的继承和发展》《分流社会化与青少年犯罪的社会心理学根源》《论相容性竞争》等论文。此外，还在《广西经济研究》《今日广西》《南宁晚报》等报刊上发表了《农民就业选择的新曙光》《别了，中国票证》《炉灶的变迁》等散文。

　　我看到，改革中出现了封建迷信活动一度有所抬头、非科学的气功热、教育领域的办重点学校、重点班、普遍性地公布学生考试分数、实行分数排名等偏颇的、失当的现象。这些不当做法使人不安。为此，我写过《遗憾的太阳》《呼唤孙大圣》《中国烟草令人忧虑》等批评不良现象、提倡走科学、文明改革之路的?文。

　　今特选择上述文章中若干篇转述如下：

六 改革颂歌 1农民就业选择的新曙光

　　我国现行户籍制度始于50年代，它有两个主要特点：

　　第一，居民身份刚性

　　户籍对人的身份的规定在很大程度上是终身性和世袭性的。一个人一旦具有农民身份，那就终身是农民，甚至其后代也只能是农民。

　　非农业居民永远是非农业居民，其后代一般说来也是如此。农民要转换身份不是完全不可能，而是可能性很小，转换身份的途径主要有以下几条：

　　（1）升学

　　农家子女考上大学或中等专业学校，毕业后由国家分配其工作，可以由农业人口转为非农业人口。

　　目前我国教育尚不发达，在每年一次的升学考试中，高等学校录取人数与考生人数之比都在1：10以上。竞争条件显然对农民家庭出身考生不利——家庭经济条件、中学师资、设备条件以及社会文化条件等，农村都不能同城市相比，农民家庭更不能同非农民家庭相比。可见，对于绝大多数农民家庭出身的青年来说，通过升学来转换身份的机率微乎其微。

　　（2）参军——提干

　　部队几乎每年都要从农村招收一批新兵。过去和现在都有一些农家子弟通过当兵——入党——提干——转业的途径，实现身份转换。但是，部队每年需要补充的新干部数量很少，绝大多数当兵者的公式不可能是“当兵——入党——提干——转业”，而只能是“当兵——服役——复员。”

　　（3）招干

　　党政机关或企事业单位，因补充自然减员，有时也在农村物色和吸收个别人为干部、职工，但是数量极少。

　　（4）招工70年代以后，国家几乎停止了在农村招工，当然也有个别例外的情况，其数量就更少了。

　　（5）农转非

　　改革开始以来，允许获得一定职称的专业技术人员的家属农转非，也有的边远山区，允许达到一定行政级别和一定工龄的干部家属农转非。此口一开，人们蜂拥而上。1979年以来，全国农转非人数超过4000万人。于是，有人惊呼：“农转非失控”。情况令人忧虑。

　　（6）随军

　　部队实行这样一条政策：营以上军官家属可以随军。对于农业人口来说，随军与农转非是一而二，二而一的事情。但是，农家出身而官做到营以上者，大概很少愿意在农村找对象。

　　（7）顶替

　　我们一度实行过干部职工以少替老的新陈代谢政策，于是那些已到退休年龄和接近退休年龄者纷纷退下，其子女从农村迁出。但是这项政策实行时间不长，通过这条途径实现身份转换者为数不多。

　　农民转换身份的途径虽有七条之多，但是都不是易于通行的阳光大道，而是难于跨越的独木桥。能够顺利从这独木桥上通过者，为数极少。因此，一般说来，身份制度是终身性、世袭性的。

　　第二，城乡之间机会和风险的显著差异

　　现行以户籍制度为核心的城乡管理制度，赋予城市居民以一系列特权而对农村居民却没有给予同样的权利。

　　当一个新的生命呱呱诞生时，会出现两种不同的情况，如果他出生在农村，那么，他将永远从事农业，很少有机会重新选择职业、居所和生活方式。如果他出生在非农业家庭，情况就不同了，他长大之后，选择职业的机会多得多。他可以选择工业，或者商业，或者服务业，当然，也可以选择上山下乡去干农业，不过，主动做后一种选择者极少。

　　另一方面，出生于非农业家庭的新生命，取得了城市户口，也就取得了一张可享受各种特权的证书。凭借这张证书，他享有获得各种财政补贴的权利，享有由国家统筹安排入学和就业的权利。据说，一个北京市新市民在住所、食物、交通、医疗、教育和文化娱乐等方面，一年享受的财政补贴约为4万元人民币。

　　户籍制度所赋予城市居民的上述权利，不同程度地保证他们免于承担就业和物价上涨的风险，而农民却没有获得这样的风险保障。

　　以强化人口管理为核心的户籍制度，是我国特定历史条件的产物。它不是一项孤立的政策，而是同整个国家战略目标的确定有密切关系的。户籍制度同统购统销政策相辅相成，两者都是保证我国工业化进程的重要措施。1953年，当我国开始进行大规模经济建设之时，面临着资金匮乏的严重困难。当时，我国的工业基础极其薄弱，工业产值占工农业总产值的43%，重工业产值又只占整个工业产值的15%，农业则停留在手工操作的极为落后的水平上。在国际上，资本主义国家对我国实行孤立和封锁政策。我国不可能从国外获得进行工业化建设所需要的大量资金，只能依靠本国自身积累，特别是依靠农民从低价出售农产品和高价购买工业品中为国家提供巨额资金。据资料介绍，我国依靠农民积累的工业化资金数额达几千亿元人民币。正是由于有了如此巨额的资金，我国才能基本上建立起一个独立的、完整的国民经济体系，才有了一个相当可观的重工业基础。至1984年，全民所有制工业固定资产达4465.7亿元，比1952年增长41.6倍。全民所有制工业企业的流动资金1985年达到1262.2亿元，比1952年增长38.2倍。广西的工业总产值1952年只有3.6亿元，1985年达到123.9亿元，增长34.4倍。应该承认，农民对国家的工业化建设做出了巨大贡献。“剪刀差”和统购派购实际上是国家对农民进行提取的一种形式或手段。

　　那么，户籍制度在其中起什么作用呢？

　　第一，它保证了对农民的有效提取。

　　国家对农民的提取，除农业税之外，主要是靠“剪刀差”和统购、派购以及合同定购。

　　如果没有严格的户籍制度把农民稳定在农村、稳定在农民的地位上，那么，一切提取政策和手段都将会在很大程度上失去意义。事实说明，农民对“剪刀差”很敏感，对摆脱自身的农民身份和重新选择职业，有强烈的冲动意向。正因为严格的户籍制度限制了这种冲动意向的行为化，才保证了农民的稳定、可靠，“剪刀差”才和统购、派购政策才能有效实施。

　　第二，户籍制度和统购派购政策及“剪刀差”一起，使农产品长期处于低价格状态，这就使政府能够对城市职工实行低工资政策，从而达到既降低劳动成本，又能保持职工的一定生活水平并保持社会的安定。

　　第三，户籍制度有利于政府对社会进行有效管理，保持社会生活的秩序性。

　　以上三方面是户籍制度积极作用的主要表现。除了积极作用之外，户籍制度也带来了许多社会问题和弊端。

　　首先，户籍制度销蚀了城市居民的进取心。

　　一个人，只要取得了非农业户口，也就取得了享受诸多社会福利的权利，就可以在一定程度上免受粮食、肉类、食油、蛋类、蔬菜等商品涨价的威胁；就有了就业权，国家就得考虑他的就业安排问题。正是由于有了非农业户口这个“避风港”、“保险证”，国家为他们的就业问题着急，而许多城市待业者本人反而不着急。1979年3月，哈尔滨市劳动局登报招收服务行业工人，尽管当时全市有7万多人待业，报名者却只有两个人；1986年，北京市第二棉纺厂招工300名，全市只有10人报名，其中7人参加了体检，5人正式报到，但是上班的第二天，又有3人不辞而别。最后只招进两个人（见1986年12月3日《中国科技报》）；同年11月，江苏省无锡市多家纺织企业同时向社会招工794名，报名者只有143人（见1987年5月4日《新华日报》）1989年4月，有人对北京市作了调查，发现从农资市场里一排排卖蔬菜的，到一伙伙修鞋的、走街串巷收废品的、餐馆里端盘洗碗的、居民楼里看孩子的、补锅头的、弹棉花的、修立交桥的，直至天安门前扫大街的，到处都是从乡下来的农民。干这些活的城里人寥寥无几。于是，记者发出了这样的疑问：城里人都在干啥？（见1989年4月30日《中国青年报》）

　　事实说明，户籍制度赋予城市居民特殊的身份、地位和权利，使一些市民养成优越感，优越感又助长了他们的依赖性。销蚀了他们的进取心，还使不少人滋长了惰性和娇气。

　　其次，户籍制度使财政背上了沉重的包袱。

　　户籍制度客观上造成了这样的后果：每增加一个城市人口，国家就多一份财政支出。城市居民享受的财政补贴名目繁多、数量巨大。据资料介绍，1988年，北京市600万市民人均享受补贴530元。同年，天津市人均享受补贴500元。1978年至1988年，全国物价补贴总额由93.86亿元增加到316.95亿元。由于补贴对城市形成巨大的压力，所以，中国的城市都具有强烈的排外性。这就是许多人长期夫妻两地分居等老大难问题不易解决的重要原因之一。

　　再次，它导致农民积极性低落和农村的贫穷。

　　农民身份的刚性加上人民公社时期农民对土地所有权和经营自主权的丧失，使农民的积极性受到严重挫伤，在人民公社制度下，出工不出力、只求工分多，不求工效高成为普遍现象。由此带来的则是收入的低下，有的地方一个劳动日只值二三角钱，甚至还有一个劳动日只值一块发糕或一盒火柴的。

　　最后，户籍制度使得大批劳动力被迫闲置。

　　1978年以前，农村劳动力被严格限制在农业上，并非因为城市里不需要劳动力，也不是因为种地之外无事可干，而政策不允许。事实上存在着对农民择业的许多限制：户籍、口粮限制，招工制度限制，思想政治领域所谓“堵资本主义的路，迈社会主义的步”的政治运动，把农民外出补锅头、阉猪、阉鸡、磨刀、弹棉花，都当作走资本主义道路来批判。农民被牢牢束缚在土地上，一个人的活三四个人干。效率极低。十一届三中全会后，尤其是1981年之后，随着农村改革的深入，农村就业情况发生了明显的变化。大量农村劳动力沿着两个方向作非农择业流动，其一是离土不离乡；其二是离土又离乡。

　　离土不离乡指的是，农民在本社区范围内就地变换就业方向。1981年至1987年，农业劳动力在农村劳动力所占比重由90.7%下降到79.2%，非农业劳动力的比重则由9.3%上升为20.8%，1987年底我国乡镇企业总数已经达到1744.64万家，8776.40万农民成了乡镇企业工人。离土不离乡式的转换身份为政府所认可和提倡。通过这种方式转换了身份的农民，在政府的户籍册上仍然是农民，户籍制度并不承认他们是非农业人口。他们不能像非农业人口一样享受有关的福利和补贴。所以，离土不离乡并不构成对现行户籍制度的实质性威胁。但是，显然是对现行户籍制度的一种挑战——虽然制度上不承认已经转换身份的乡镇企业工人是非农业人口，但是，他们自己却用行动宣布了脱离农业！

　　离土又离乡指的是农民离开农村到城市寻找和从事工作。这支劳动队伍在城市中以流动人口状态存在，被称为“盲流”。据统计，到写作本文时为止，全国“盲流”总数已经超过5000万人，而且还有不断扩大的趋势。由于不能取得城市户口，所以，这支劳动力大军只能以季节工、临时工或自由职业者的身份留居城市。也有根子已经扎得很深的，有的妇女已经在城市里繁育了第8个后代。

　　“盲流”的存在，填补了城市劳动就业的缺口，在不同程度上满足了城市生活多方面的劳务需要，同时又带来了一系列的问题和困难。一是大批“盲流”人员的存在使已经超负荷的铁路运输和城市交通运输进一步陷入困境；二是城市中的“超生游击队”对我国计划生育事业造成了不可忽视的影响；三是“盲流”子女因无户口而无法入学，因而产生大批新文盲和童工；四是除粮食等少数凭票供应的物品之外，“盲流”实际上同城市居民一样享受着各种补贴，因而大大加重了财政负担。以上说明，离土又离乡是对户籍制度的更严重的挑战。

　　综上所述，传统户籍制度利弊兼蓄，它对我国社会的发展起过积极作用，也带来一些消极影响。在其前期，利大于弊，随着改革的深入，它的弊端越来越突出。

　　当前就业领域所发生的农民离土不离乡和离土又离乡的事实表明，传统户籍制度正面临改革冲击波的有力挑战。不应该把这种挑战看作坏事，而应该看作好事，应该看作预示着僵化的就业结构即将发生革命性变革的新曙光。改革的历史说明，就业结构的变革是必然的，不可避免的。作为对经济基础有影响力的上层建筑——传统户籍制度——的改革，应该摆上议事日程了。

　　户籍制度应该怎样改革？从我们所研究的问题的角度看，传统户籍制度的主要功能是对城乡居民的身份做出具有法律意义的界定。这种界定导致城市居民福利供给和择业权利的独享，农村居民风险保障的排除和择业权利的失落。户籍制度的改革应该变革其上述功能，铲除城乡居民在福利供给和择业权利上人为的鸿沟。在具体做法上可以考虑以下几条原则：

　　第一，给予农民向城市迁徙和城市居民向农村迁徙的同样权利。凡已经在城市找到工作的农村居民和已经在农村找到工作的城市居民，均可办理户口迁移手续。

　　第二，凡从农村迁入城市的居民，一律不得享受物价补贴、房租补贴等福利。同时，对城市现行补贴等福利制度逐步进行改革。当前可以逐渐把各种实物福利变为货币福利，并逐步向高工资低福利方向过渡。

　　第三，凡是已经取得城市工作的劳动力，其在农村的土地一律由所在地农村集体或土地管理部门收回。

　　实行上述原则至少有以下几点好处：

　　第一，对进城农民来说意味着给予机会而不给福利。给机会体现了社会公平，人们凭能力，不是凭特权取得工作，这就可以避免贤者、能者被埋没和有特权而不贤、无能者滥竽充数的现象。不给福利还可以减少政府的福利支出。而且，不给福利实际上就是规定进城的风险和成本由进城者自己承担。

　　第二，允许农民进城就业，这在客观上强化了就业竞争，它必然会弱化和防止城市原有各待业劳动者之间的职业攀比和福利攀比，避免出现有的工作没人干，有的工作大家争着往里挤的现象。

　　第三,强化就业竞争还可以抑制城市工资成本上升。

　　第四，规定迁出农村的劳动力需要向集体或土地管理部门交回原来占用的土地，可以促使人们把迁移的动机建立在理智的基础上，即建立在对城市的收入期望与农村的收入现实进行理性比较的基础之上，防止人们以农村土地作为风险保障资本，盲目进城市寻找机会，防止出现干不好可以再回农村躲进安全岛的投机心理和盲目行为。

　　不难设想，按照目前的就业结构，在放开户籍管理的初期，城市人口必定会有较大的增加。可以做这样的假定，现已进入小城镇的9000万人和现在城市中的5000万“盲流”全部转为城市就业职工，那么，全国城市职工就业总数的比重为34%，比苏联1960年工人的比重41.5%还低7.5个百分点。再从目前若干工业化国家城市人口的比重来看，苏联是70%，美国是74%，联邦德国是94%，英国76%，日本76%，法国73%，民主德国77%。我国1985年城镇人口只占32.7%，农村人口占67.3%。由以上对比中至少可以得出这样的结论：随着现代化进程的不断推进，我国就业结构的工业化倾向不可避免，农业劳动力向非农产业转移是现代化发展的必然趋势。传统户籍制度的改革应该同这一趋势相适应。

　　（原载《广西经济研究》1990年第1期）