五 政策理论研究的心路历程 6率先研究政策终止问题

　　1989年7月，《学术论坛》第4期发表了我和韦剑峰合作的《政策终止论》一文。

　　二十七年之后，深圳行政学院政府管理研究中心范绍庆先生在《中国公共政策评论》2016年第1期上发表题为《公共政策终结决策模式研究——基于关键要素互动过程的视角》的论文。此论文是国家社会科学基金项目（项目批准：12CZZ002）。该文明确肯定：

　　“中国学者最早提出政策终结议题的是莫旭麟和韦剑峰。他们撰写的《政策终止论》发表在1989年第4期的《学术论坛》上”〔9〕

　　《政策终止论》全文分为三个部分。第一部分，政策终止概念；第二部分，政策终止的两种类型；第三部分，防止执行过时政策。

　　关于政策终止概念问题，本文认为：

　　“所谓政策终止，就是已经公布实施或正在执行的政策被取消、废除、宣布停止执行，或者在现实生活中自发地停止执行，因而失去其具有法定性强制意义地调节社会关系、规范社会社会行为的功能和作用的过程。”〔10〕

　　“政策是一种不断运动、不断流转的动态系统。政策的运动性和流转性决定了政策终止的客观必然性。肤浅的观点只看到政策活动的主观性方面，并且把政策运动完全归结为人的主观意志使然，因而否认政策运动的客观性。这种观点虽然也承认政策终止，但却把它看成纯主观的现象。我们认为，政策终止虽然同人的活动有关，但它却是不以人的意志为转移的‘自然历史过程’。政策终止理论研究的任务正是要揭示政策终止的客观必然性及其与人的自觉活动的关系。”〔11〕

　　关于政策终止类型问题，本文认为，政策终止分为自然终止和自觉终止两种类型。文章分别对这两种政策终止的形式、特点和条件作了分析和论述。

　　关于防止执行过时政策问题，本文提出，执行过时政策是政治上的严重错误。“为了防止执行过时政策，必须重视政策终止理论的研究。提高对政策终止的必然性和规律性的认识。而要把握政策终止的必然性，又必须对政策体系和政策运动有全面的理解。必须懂得，政策是一个动态系统，任何特殊政策和具体政策，都是作为这个系统的一个因素和一个环节而存在的。只有把各种具体政策看作政策环境的产物，看作是彼此互相影响、互相作用、互相制约的过程，才能理解政策终止和政策运动的必然性和规律性。政策终止理论十分重视对政策环境及其变化的研究。政策的生命力总是和政策是否适应政策环境密切相关的。政策目标实现与否，政策问题解决与否，实质上都属于政策与政策环境的关系问题。只有时时对政策环境保持清醒的和正确的认识，才能够提高政策终止的自觉性，避免执行过时政策。”〔12〕

五 政策理论研究的心路历程 7提出政策接受体概念

　　1989年10月，《广西理论学习》杂志第5期发表了我和韦剑峰合著的《论政策接受体》一文。

　　本文从政策接受的角度研究政策的结构，进而分析政策的指向结构和所指向结构，提出政策接受体概念：

　　“政策接受体的各个构成因素，按政策对其指向程度来划分，或者按其与政策构成指向关系的具体特点来划分，可以区分为直接接受体和间接接受体；主要接受体和非主要接受体；正面接受体和侧面接受体；前台接受体和后台接受体。这些处于不同指向关系中的政策接受体相互之间有着错综复杂的接受关系，其接受意识的强弱和在接受过程中所起的作用也是有区别的。”〔13〕

　　“还应该看到，各种政策接受体接受意识的强弱及其在接受过程中所起的作用，并不是固定不变的。”〔14〕

　　“当前，我国处在社会主义初级阶段，阶级关系已经发生了重大变化。对政策接受体的经济分析和利益关系分析，不可以简单地重复过去那种阶级分析的方法，而应该根据新的历史条件，对社会的利益结构和利益群体作实事求是的研究。”〔15〕

　　政策接受体概念的提出，为后来进一步研究政策的结构理论打下了基础。

五 政策理论研究的心路历程  8出版《政策学原理》

　　调进团校之初，在撰写政策学专题论文的同时，我开始构思系统的政策学理论框架问题，亦曾多次就此事同郭扬教授和覃炳庚校长交谈。我的想法一直得到他们二位的真诚支持。

　　1989年9月，在讨论本书写作大纲初稿时，覃炳庚校长特意邀请他的朋友、中共广西区党委办公厅马定华处长和广西壮族自治区人民政府办公厅张春涛副秘书长参加讨论。

　　1990年初，本书编委会连续开了两天会，进一步讨论写作提纲和写作分工。年已八十的郭扬教授，每会必到，从始至终参与讨论和指导。

　　覃校长和郭教授的支持，更坚定了我编写此书的决心和信心。

　　1991年2月，《政策学原理》一书由广西教育出版社出版。我在本书前言里写了这样两段话：

　　“以往的政策教育多数停留在就政策论政策的水平上，即停留在简单地向人们灌输具体的政策条文的水平上。随着经济文化领域现代化进程日益加速，随着电影、电视、广播、报纸等大众传播媒介影响的不断扩大，人们的政治参与要求和对政策的关心程度都较之过去更为强烈了。在这样的情况下，过去那种就具体政策论政策的简单的政策教育方法已经显得很不够了。

　　“提高政策教育水平的关键在于揭示政策运动的规律性。然而，揭示政策运动规律决非易事。长期以来，人们囿于现象而认为政策是纯主观随意的东西，认为政策无规律可言。这种看法遮蔽了人们的视野。其实，政策是人制定的，政策运动却遵循着不以人的意志为转移的规律而进行。把握政策运动规律首先要看到，政策不是静态的概念体系，不能简单地把政策与政策文本划等号。从其本质、使命和功能的实现来看，政策是一种社会运动过程。政策运动的基本要素是政策的指向者、政策所指向者和政策的规定性三个方面。政策运动过程包括政策的制定、宣传、执行、接受、监督、终止、评估等环节。政策运动诸环节的实现离不开一定的政策环境。政策环境是政策运动的出发点和依据。接受问题贯穿于政策运动过程的始终，如何获得接受是政策运动诸环节必须考虑的重要问题。”〔16〕　　1990年第6期《社会科学探索》发文评介《政策学原理》说：

　　“该书在探索社会主义政策学体系中形成了一系列具有独创性的概念、范畴和方法。”〔17〕

　　1991年5月18日，《广西日报》理论版发表施平题为《政策教育的好教材——介绍〈政策学原理〉》的评介文章曰：

　　“这是目前国内屈指可数的探索政策与政策运动规律的学术著作之一，是对干部和群众进行政策教育的好教材……《政策学原理》敢于独辟蹊径，对政策的起源和本质、政策的对象、内容和方法、政策运动的一般规律等进行大胆探索。‘政策运动不以人的意志为转移’。这是《政策学原理》一书最重要的贯穿全书的基本观点。无论是政策的制定或政策的实施，都有其不以人们的意志为转移的客观规律……　　

     《政策学原理》一书的另一长处是联系实际。政策是实践的产物，又反过来指导实践、规定实践活动。政策科学研究一刻也不能脱离社会实践。《政策学原理》大胆联系我国目前社会生活中‘中央政策和地方政策打架’、‘上有政策，下有对策’、‘有令不行，有禁不止’等典型案例，分析其产生的根源，并且提出了明确的对。”〔18〕

　　1991年10月10日《文摘报》第868期评介《政策学原理》一书说：“本书探索了政策运动的一般规律，为理解和运用政策提供了思考线索。”

　　我调进新单位广西政法管理干部学院后，学院将《政策学原理》一书视为重要学术成果上报司法部。

　　1994年7月，在司法部组织的全国成人政法院校哲学社会科学优秀成果评选中，《政策学原理》一书被评为专著优秀奖。

　　同年9月，《毛泽东思想论坛》发表了我的政策学专题论文《毛泽东政策结构思想探析》。当月，中国人民大学《中国政治》月刊在重要位置全文转载了这篇论文。

注：

〔9〕 引文来源：知网空间期刊全文库http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-ZGZP201601012.htm〕

〔10〕、〔11〕、〔12〕《学术论坛》，1989年第4期，第40页、，第41页、第45页

〔13〕、〔14〕、〔15〕《广西理论学习》，1989年第5期第27页、第27页、第29页

〔17〕《社会科学探索》1990年第6期，第26 页

〔18〕1991年5 月18 日，《广西日报》理论版